建设节约型社会, 这事情对自然资源的行政许可制度提出了一个很系统的重构要求。现在这个制度, 存在一些问题, 比如许可的标准比较粗放, 审批的环节比较多而且有点多余, 还有全链条监管方面也缺失。
所以, 急需做出改变, 要从过去的“数量管控”转向“效率与节约并重”这个新的制度逻辑里面去。下面就是关于制度改革的完整框架以及具体的实施路径。
制度现状与核心问题
目前大家用的自然资源行政许可制度, 是以《土地管理法》、《矿产资源法》、《水法》这些法律作为基础的。这个制度的许可类型里面, 包括了用地审批、采矿权授予、取水许可、还有林草用地审批等等这些东西。站在节约型社会的角度来看这个问题, 现在主要存在三类结构性的问题:
1. 许可标准与节约目标脱节: 现在的许可条件更看重资源所有权的确认, 还有对用途的管控。但是没有量化指标来考核资源利用效率, 也没有考核全生命周期的消耗情况。许可证审批的时候, 也没有把单位GDP的资源消耗强度当做前置条件。
许可标准与节约目标脱节: 当下的许可条件侧重于确认资源的所有权, 以及各种用途管制的规定。然而, 这里缺乏能够量化资源利用效率的考核指标, 也不包含针对全生命周期消耗量的评价标准。许可证的审批过程中, 并没有将单位GDP所对应的资源消耗强度列为必须满足的前置条件。
2. 审批流程冗余, 就是跨部门和跨层级的那种审批链条拉得特别长, 像是用地审批、环评还有规划许可这些环节, 它们是并着走还是顺着排成一溜儿那样搞着, 反正平均下来要花费的时间挺多的, 这也导致为了办这些事情所花的制度性交易成本变得相当高了。
3. 事中事后监管薄弱, 也就是在重许可、轻监管方面, 许可后的资源利用率监测做得不好, 闲置资源收回机制没有得到切实执行，因此, “批而不用、用而不尽”的现象就特别突出。
制度改革的核心路径
1. 对许可条件的制度进行全面的再造工作: 在那些关于申请许可证必须要有的材料里头, 把涉及到节约自然资源的量化的指标给插进去。
要是属于用地方面的项目, 那就必须得交上来一个报告, 这个报告的内容是关于单位产出所耗费的能量以及资源消耗情况的测算数据；如果是为了获取采矿的许可资格, 那就需要附带一套方案, 这套方案的目的是为了保证资源的综合回收率能够符合既定的标准要求；倘若是要申请取水的许可权限, 那对于水权利用效率所基准线也必须做出非常明确的界定和说明。
2. 推行许可标准化与"一窗受理": 把跨部门的许可事项进行整合, 建立自然资源许可的一张清单, 压减审批的层级力度, 实行并联审批的方式以及告知承诺制度, 让法定的审批时间减少到法定最长期限的三分之二以内。
3. 建立许可全生命周期管理, 要利用效率监测、动态评估、闲置收回等工作环节来把整个流程闭合起来纳入制度里面去。如果某个主体连续两年利用率都低于标准的百分之七十, 就启动许可变更或注销程序。
4. 引入差别化许可机制这一措施被提了出来。具体做法是, 对于那些资源节约型项目, 会给予行政许可提速以及用地指标倾斜等方面的支持。与此同时, 针对那些高耗能低效率的项目, 会提高其许可门槛并且提高保证金比例。通过上述不同对待的方式, 形成一种制度性的激励与约束效果。
实施保障
在立法这个层面的工作当中, 需要对《行政许可法》里面涉及到自然资源的那些条款进行修订操作, 同时还要专门增设一个关于节约型许可的章节内容, 并且在其中要明确地规定出那些关于资源效率方面的刚性约束条件。
技术层面: 需要依靠那个自然资源统一管理平台, 这样就能让许可出来的数据和那个利用起来的数据, 实现实时连接, 从而去搭建出一个叫作“许可—利用—评估—调整”这样的数字闭环。
考核层面: 把资源节约这个指标, 放到了地方行政许可的绩效考核里面去。要建立一种机制, 就是把许可效率和节约成效这两个方面联系起来进行评价。把这个评价的结果, 和年度的用地计划直接挂钩起来。
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